IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
Maiorino Maria Letizia, Paoletti Maria Laura e Leone Luigi,
rappresentati e difesi dall'avv. Rodolfo Ludovici, presso il cui stu-
dio sito in L'Aquila, Vico di Picenze, n. 25, sono elettivamente
domiciliati, contro il Ministro dell'agricoltura e foreste, il
Ministro di grazia e giustizia, il Ministro del tesoro e il Ministro
della funzione pubblica, rappresentati e difesi dall'avvocatura
distrettuale dello Stato dell'Aquila, per l'accertamento del diritto
a percepire la speciale indennita' istituita con la legge 19 febbraio
1981, n. 27, e successive modificazioni;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle intimate
amministrazioni;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza dell'8 maggio 1991 il relatore
consigliere Luciano Rasola e uditi, altresi', l'avv. Rodolfo Ludovici
per i ricorrenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti, in qualita' di comandati e distaccati dalle
rispettive amministrazioni di provenienza (la Maiorino e' dipendente
dell'ERSA delle Puglia, mentre la Paoletti e Leone sono dipendenti
del Ministero dell'agricoltura e delle foreste) prestano la loro
attivita' presso l'ufficio del commissario regionale per gli usi
civici dell'Aquila con l'ottava qualifica funzionale di esperta
giuridico-amministrativa la Maiorino, con la quinta qualifica
funzionale di operatrice amministrativa la Paoletti e con la
qualifica di commesso il Leone.
Argomentando di svolgere presso tale ufficio le funzioni proprie
di ogni cancelleria giudiziaria in virtu' della posizione dei
commissari per gli usi civici che e' quella di giudice speciale, il
che comporta l'assimilazione sotto ogni aspetto del personale di
segreteria operante presso detta magistratura a quello delle altre
cancellerie giudiziarie, i ricorrenti chiedono che sia riconosciuto
loro il diritto a vedersi attribuita la speciale indennita' istituita
con legge 19 febbraio 1981, n. 27, ed estesa con legge 22 giugno
1988, n. 221, e 15 febbraio 1989, n. 51, in favore del personale
delle cancellerie e segreterie giudiziarie, nonche' del personale
delle segreterie delle magistrature speciali.
Assumono che tale diritto deve essere riconosciuto in relazione
alla indubbia natura giurisdizionale delle funzioni del commissario
regionale per gli usi civici, in ordine a cui svolgono una serie di
considerazioni, sottolineando, in particolare, come tale natura ancor
piu' sia stata accentuata sia a seguito della riforma operata in
materia con il d.P.R. n. 616/1977 che ha separato le funzioni
amministrative dei commissari, oggi affidate alle regioni, da quelle
giudiziarie, le uniche rimaste nella titolarita' di detti organi, sia
a seguito della pronuncia della Corte costituzionale n. 398 del 5/13
luglio 1989 che ha affermato il principio che la nomina di detti
magistrati avvenga da parte del Consiglio superiore della
magistratura e non piu' da parte del Ministro dell'agricoltura e
foreste.
In subordine, ove il beneficio normativo in esame non potesse
essere loro esteso, i ricorrenti hanno prospettato questione di
illegittimita' costituzionale della legge 19 febbraio 1981, n. 27, e
successive sue modificazioni ed estensioni normative per contrasto
della normativa con il principio della uguaglianza dei cittadini di
cui all'art. 3 della Costituzione.
Le intimate amministrazioni si sono costituite in giudizio tramite
l'avvocatura distrettuale dello Stato dell'Aquila che, in via
preliminare, eccepisce il difetto di legittimazione passiva dei
Ministeri di grazia e giustizia, del tesoro e della funzione pubblica
e l'inammissibilita' del ricorso per la Maiorino in quanto dipendente
dell'ERSA, ente non chiamato in giudizio, mentre, nel merito
eccepisce l'infondatezza della pretesa fatta valere chiedendone la
reiezione.
La causa e' stata posta in decisione nell'udienza pubblica dell'8
maggio 1991.
Con sentenza parziale emanata nell'odierna camera di consiglio e'
stata respinta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva di
cui sopra ed e' stato dichiarato inammissibile il ricorso per quanto
riguarda la Maiorino, con riserva di adozione di separato
provvedimento per le questioni prospettate dagli altri due
ricorrenti.
D I R I T T O
1. - Il collegio ha risolto alcune questioni preliminari con una
sentenza parziale: si e' respinta l'eccezione di difetto di
legittimazione passiva prospettata dall'avvocatura distrettuale dello
Stato per i Ministeri di grazia e giustizia, del tesoro e della
funzione pubblica e si e' dichiarato inammissibile il ricorso per
quanto riguarda la ricorrente Maria Letizia Maiorino.
Pertanto viene ora in esame il merito del ricorso per quanto
concerne gli altri due ricorrenti, Maria Laura Paoletti e Leone
Luigi.
2. - Questi ultimi, dipendenti del Ministero dell'agricoltura e
delle foreste in atto in servizio quali distaccati presso il
commissariato regionale per il riordinamento degli usi civici
dell'Aquila, hanno proposto ricorso per il riconoscimento del diritto
a percepire la speciale indennita' istituita con la legge 19 febbraio
1981, n. 27, e successive modificazioni, maggiorata degli accessori
di legge.
Poiche' con legge 22 giugno 1988, n. 221, l'indennita' stabilita
dall'art. 3 della legge del 1981 in favore dei magistrati ordinari e
successivamente anche delle altre magistrature e' stata attribuita
dal 1 gennaio 1988, tra l'altro, al personale dirigente e qualifiche
equiparate delle cancellerie e segreterie giudiziarie ed a quello
delle qualifiche funzionali ed estesa poi con legge 15 febbraio 1989,
n. 51, dal 1 gennaio 1989, al personale amministrativo del consiglio
di Stato e dei tribunali amministrativi regionali, della Corte dei
conti, dell'avvocatura dello Stato e dei tribunali militari, nonche'
al personale civile del Ministero della difesa, inquadrato nella
quarta e quinta qualifica funzionale distaccato temporaneamente
presso gli uffici giudiziari della giustizia militare, gli istanti,
assumendo di svolgere presso l'ufficio del commissario regionale per
gli usi civici dell'Abruzzo le mansioni proprie delle cancellerie o
segreterie giudiziarie o dei servizi ausiliari delle stesse, nel
rilievo che natura giurisdizionale riveste l'attivita' di detto
commissario, configurantesi quale magistrato speciale, rivendicano
l'indennita' in questione essendo la loro posizione giuridica e la
loro attivita' lavorativa in nulla dissimile da quella del personale
di cancelleria degli altri uffici giudiziari.
Deducono in via subordinata che, ove la legge 19 febbraio 1981, n.
27 e successive modificazioni ed estensioni normative non potesse
trovare applicazione nei loro confronti, essa risulterebbe
illegittima per violazione dell'art. 3 della Costituzione.
3. - Osserva al riguardo il collegio che non possono non
condividersi le considerazioni svolte in ricorso circa la posizione
di magistrato speciale rivestita dal commissario per gli usi civici.
Istituiti con legge 16 giugno 1927, n. 1766, i commissari per gli
usi civici, scelti fra i magistrati di grado non inferiore a quello
di consigliere di corte di appello, esercitano funzioni che hanno
talune carattere giurisdizionale ed altre natura amministrativa (cfr.
cass. s.u. 19 gennaio 1970, n. 108), inserendosi, quando decidono in
via giurisdizionale, nel quadro delle magistrature speciali (cfr.
Cass. ss.uu. 10 ottobre 1966, n. 2425; 19 aprile 1968, n. 1174).
Se le funzioni giurisdizionali dei commissari per gli usi civici
erano meramente incidentali rispetto a quelle amministrative di gran
lunga prevalenti (cfr. cassaz. ss.uu. 4 gennaio 1975, n. 3) prima del
trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative, gia' dello Stato, nella materia de qua, stabilito con
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, art. 1, ultimo comma, e con d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, artt. 66 e 71, dopo tale trasferimento sono
residuate ai commissari funzioni prevalentemente se non
esclusivamente giurisdizionali, al punto che la Corte costituzionale,
con pronuncia n. 328 del 15-13 luglio 1989, ha dichiarato
l'incostituzionalita' dell'art. 4 della legge n. 1766/1927 nella
parte in cui prevedeva che detti organi fossero nominati su proposta
del Ministero dell'agricoltura e foreste e non del consiglio
superiore della magistratura, in tal modo, indubbiamente,
caratterizzandosi in via definitiva ed univoca la posizione di
magistrato dei commissari per gli usi civici.
Le profonde innovazioni introdotte con il d.P.R. n. 616/1977 che
hanno comportato la separazione delle funzioni amministrative, oggi
affidate alle regioni, da quelle giudiziarie, restate nella
titolarita' del commissario, non hanno inciso sulla complessita'
delle funzioni giurisdizionali demandate ad esso commissario in una
materia che richiede un elevato grado di cultura storico-giuridica e
che, comportando istruttorie complesse e laboriose, non puo' non
riflettersi necessariamente sull'attivita' del personale di
segreteria che deve a qualsiasi livello collaborare con il
commissario medesimo.
Acclarata, dunque, la natura di magistrato speciale di tale
organo, e' evidente che il relativo personale di segreteria non puo'
che svolgere i medesimi compiti propri di ogni cancelleria
giudiziaria.
Ma se cosi' e', evidente e' che non puo' essere negata validita'
alla pretesa dei ricorrenti a percepire l'indennita' rivendicata alla
stessa stregua del personale amministrativo delle altre magistrature
in cui favore detto emolumento e' stato normativamente esteso, in
quanto non si rinvengono differenziazioni nella loro situazione
rispetto a quella degli altri soggetti aventi titolo.
Non puo', per vero, invocarsi, per negare il detto beneficio, la
peculiarita' della posizione dei deducenti, che, essendo distaccati,
non versano nella stessa posizione del personale amministrativo che,
e' invece inserito nei ruoli del personale amministrativo delle
magistrature indicate nell'art. 1 della legge n. 51/1989, in quanto
detta norma ha esteso la concessione dell'emolumento anche al
personale civile del Ministero della difesa, titolare della quarta e
quinta qualifica funzionale, pur esso distaccato, in attesa della
istituzione di appositi ruoli organici, presso gli uffici giudiziari
della giustizia militare.
Ne' puo' sostenersi, come fa l'avvocatura dello Stato, che
l'indennita' di cui si controverte non competerebbe comunque ai
ricorrenti, in quanto titolari di una posizione funzionale
comportante mansioni di carattere residuale rispetto al servizio di
assistenza degli atti del procedimento contenzioso.
L'assunto dell'avvocatura resta smentito dalla previsione
contenuta nel terzo comma dell'art. 1 della legge n. 51/1989, secondo
cui per il personale appartenente alle qualifiche funzionali le
misure del beneficio sono pari a quelle stabilite, per le
corrispondenti qualifiche funzionali del Ministero di grazia e
giustizia, del decreto previsto dell'art. 2, primo comma, della legge
n. 221/1988. Orbene detto d.m., emanato il 18 luglio 1988, ha
previsto detta indennita' per i titolari dei livelli dal nono al
secondo, in ragione di misure percentuali che, con riferimento
all'indennita' di cui all'art. 3 della legge n. 27/1981, variano
dall'85% al 40%.
Poiche' i due ricorrenti sono titolari, rispettivamente, della
quinta e della terza qualifica funzionale, non pare potersi mettere
in dubbio, sotto il profilo in esame, che essi si trovano nelle
previste condizioni.
Ne' valida appare l'ulteriore eccezione prospettata
dall'avvocatura, secondo cui l'indennita' in parola e' stata
introdotta in ragione degli oneri che i magistrati incontrano nello
svolgimento della loro attivita' ed estesa poi con legge n. 221/1988
al personale contemplato dagli articoli 1 e 2 della medesima legge
con assorbimento di compensi stabiliti da precedenti leggi (art. 168
della legge n. 312/1980 e art. unico della legge n. 862/1982) in
considerazione della eccezionale situazione in cui versa
l'amministrazione giudiziaria e degli archivi notarili per le
esigenze di normalizzazione dei servizi; ragioni queste che sarebbero
estranee alla fattispecie in esame.
L'eccezione non merita di essere condivisa, in quanto tale
ragione, se era implicita nella legge n. 221/1988, non appare nella
legge 15 febbraio 1989, n. 51, che ha attribuito l'indennita' in
argomento al personale amministrativo contemplato nell'art. 1 della
legge medesima, senza assorbimento di alcuni precedente compenso.
L'accoglimento della pretesa fatta valere dai ricorrenti urta,
invece, con le disposizioni dell'art. 1 della legge 15 febbraio 1989,
n. 5, che non prevede tra il personale amministrativo delle
magistrature speciali quello degli uffici del commissariato regionale
per gli usi civici.
Il rivendicato riconoscimento, in mancanza di una espressa
previsione legislativa in tal senso, non puo' essere disposto in
questa sede.
Per le ragioni suesposte il sospetto di incostituzionalita'
dell'art. 1 della legge n. 51/1989 con riferimento all'art. 3 della
Costituzione non e' manifestamente infondato.
La questione, d'altra parte, e' rilevante poiche' il
riconoscimento in via giudiziaria del beneficio di cui trattasi a
favore dei ricorrenti puo' avvenire solo per effetto di pronuncia, da
parte del giudice delle leggi, di incostituzionalita' dell'art. 1,
primo comma, della legge 15 febbraio 1989, n. 51, per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non ha previsto
l'attribuzione dal 1 gennaio 1989 dell'indennita' contemplata dalla
legge 22 giugno 1988, n. 221, con le modalita' in essa stabilite,
anche al personale amministrativo distaccato presso i commissariati
regionali per il riordinamento degli usi civici.
La questione va, pertanto, rimessa alla Corte costituzionale,
dandosi cosi' accoglimento alla richiesta subordinata dei ricorrenti,
apparendo essa, come e' stato detta, non manifestamente infondata e
rilevante ai fini decisori del ricorso.
Tutto cio' premesso, a scioglimento della riserva contenuta nella
sentenza parziale gia' emanata da questo collegio, occorre sospendere
il giudizio e rimettere gli atti alla Corte costituzionale, ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione, nonche' dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948 e dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, per la soluzione dell'incidente di costituzionalita'
sopra prospettato, e riservare, all'esito dell'incidente stesso, ogni
altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese.